Mi az a vármegye, kik a főispánok?

Vármegye, főispán – ezeket a középkorból eredeztethető közigazgatási egységeket és címeket tervezi visszahozni egy kormánypárti javaslat. Még nem biztos, hogy ebből lesz-e valami, de azért érdemes visszatekinteni, milyen hagyomány áll a tervezett elnevezések mögött.

Ugocsa non coronat – Ugocsa nem koronáz. E mondat valószínűleg először akkor hangzott el, amikor I. Ferdinánd 1527-ben koronázásra hívta a vármegyéket. A hagyomány szerint ugyancsak elhangzott a XVIII. században, amikor az országgyűlésben a vármegyék arról szavaztak, elfogadják-e a Habsburgok nőági örökösödését lehetővé tevő Pragmatica Sanctiot.

Ekkor a vármegyei követek az országgyűlésben a coronat, illetve a non coronat szavakkal szavaztak arról, hogy megkoronázzák e majdan Mária Teréziát. Ekkor Ugocsa vármegye, a legkisebb vármegye követe ismét használta e formulát, azaz kimondta, hogy „Ugocsa non coronat”. Bár a szólást leginkább arra használjuk, amikor valaki tét nélkül tiltakozik, ellenkezik, de jól mutatja a vármegyék egyik legfontosabb szerepét a magyar történelemben. De miként alakult ez ki, mik voltak a vármegyék, és hogyan irányították azokat?

A királyi alávetettségtől az önkormányzatiság felé

A vármegye az egyik legősibb magyar közigazgatási egység, hiszen maga Szent István hozta létre az elsőket. A középkorban természetesen egész mást jelentett, mint ma, egy olyan méretű területet fogott össze, amelyet egy kinevezett királyi vezető, az ispán tudott kormányozni. Az ispánnak katonai feladatai is voltak, és ő fogta össze a megyében élő, a király alá tartozó embereket, akik különféle jogcímeken függtek a királytól.

A középkorban hosszú folyamat alatt kristályosodott ki a társadalom rétegződése, azaz, ki az, aki közvetlenül a király fennhatósága alá tartozik, azaz nemesember, és ki az, aki a nemesek alá, tehát valaki másnak a jobbágya, esetleg városi polgár. E lépésnek egyik fontos állomása volt, amikor 1232-ben az egy megyében élő, de a király alá tartozó Zala megyei emberek, akiket még nem nemesnek, hanem szerviensek neveztek, királyi oklevelet kaptak arról, hogy az ügyeikben ítélkező szolgabírót választhattak.

Ez a lépés fontos volt ahhoz, hogy az addig a királyi közigazgatás elemét képező királyi vármegye helyét szép lassan a helyi nemesi, azaz mai fogalmainkkal valamennyire önkormányzattal rendelkező vármegye foglalja el.

Ha a múltról beszélünk, mindig figyelembe kell venni, hogy hajdan nem a mai fogalmaink, idő és térfelfogásunk érvényesült. A középkorban, de valójában a XIX. század második feléig a távolságok sokkal nagyobbak voltak, hiszen sokkal több idő kellett ahhoz, hogy egy személy, vagy egy információ eljusson az egyik helyről a másikba, így a kormányzás is másképp működött, nem létezett a maihoz hasonló államapparátus. A megyékben helyi szinten kellett intézni az ügyeket, és ott kellett az olyan feladatokat is ellátni, mint a katonai védelem megszervezése.

A középkorban a királyi vármegyében a király által kinevezett, de komoly hatalommal felruházott ügyintézők, ispánok látták el a feladatokat, ők döntöttek nagyon sok ügyben, hiszen nem lehetett minden kérdéssel, problémával – valójában az országban állandóan mozgó – udvarhoz rohangálni, vagy megvárni, míg a király a megyébe érkezik.

A nemesi vármegye abban jelentett elmozdulást, hogy a közvetlenül a királynak alávetett emberek maguk választhattak bírót, és sok más ügyben maguk döntöttek, azaz kezdett valamennyire egy megyei önkormányzatiság kialakulni.

Az országgyűlési követeknek a vármegyék utasítását kellett követni

A megye tehát rendkívül fontos volt a helyi közigazgatásban, ezért jöhettek létre a török hódoltság alatt paraszt vármegyék, amikor is a nemesség jó része elmenekült, eltűnt a törökök által megszállt területekről, de a területi igazgatásnak szüksége volt valamilyen szervezetre.

A török idők utáni új államberendezkedés is nagyban a vármegyékre épült, hiszen azok voltak azok, amelyek a királyi utasításokat, rendeleteket és a törvényeket végrehajtották, és egyben e vármegyék gondoskodtak arról, hogy a megfelelő számú újoncot kiállítsák a hadsereg számára.

Volt még egy fontos szerepük, ugyanis a vármegyék küldtek követeket az országgyűlésbe. A magyar országgyűlés 1608-tól kétkamarás volt. A felsőtáblán a főnemesek, felsőpapság, egyes hivatalok vezetői kaptak helyet, az alsótáblán a szabad királyi városok és a vármegyék követei, akiket a vármegyében választották meg a szavazásra jogosultak. Ekkor a magyar lakosság nagyjából 10 százaléka rendelkezett szavazati joggal, a szabad királyi városok polgárai és a nemesek – és csak a férfiak.

A vármegyék szerepe egyáltalán nem merült ki ekkor a követ megválasztásában, ugyanis az országgyűlésben a megyei követek kötött mandátummal rendelkeztek. Egy-egy törvényjavaslatról, határozatról a vármegyékben is lezajlott a vita, és a követek azt az álláspontot kellett, hogy képviseljék, amit a vármegyei gyűlés eldöntött. Ha nem értettek ezzel egyet, lemondhattak, de máshogy elviekben nem szavazhattak. A vármegye is visszahívhatta követét az országgyűlésből.

Mivel az államapparátus még ekkor is gyakorlatilag az udvarra és a központi kormányszervekre korlátozódott, az elfogadott törvények, a rendeletek végrehajtása a vármegyére volt bízva.

Azzal párhuzamosan, ahogy a megyei rendszerben a nemesek önrendelkezése egyre erősödött, a XVI. századtól kezdve az ispán, azaz a megye vezetőjének szerepköre kettévált. A főispánt a király nevezte ki, mint személyének képviselőjét, míg az alispánt a vármegye választotta. Az érdemi munkát, a vármegye vezetését valójában az alispán látta el, a főispáni cím sokszor pedig más hivatalhoz kötődött, azaz a főispánok nem feltétlenül foglalkoztak teljes munkaidőben a vármegyék ügyeivel, sőt a főispánság esetenként örökletes címmé is vált.

A főispán bizalmi állás volt

A vármegyéket az időről időre a kormányzat részéről megjelenő abszolutista törekvések persze meg kívánták törni, II. József például 10 kerületre osztotta fel az országot, és a szabadságharc után sem tudtak a megyék rendesen működni. Azonban más esetben a vármegyék a központi hatalommal szemben egyfajta ellensúlyt tudtak képezni, hiszen nagyon széles jogkörük volt a nekik nem tetsző törvények, rendelkezések elhúzásában, szabotálásában vagy akár elutasításában is.

Ugyan rendeletekkel is kormányozhatott egy-egy uralkodó, de voltak olyan ügyek, amelyekben egyszerűen szüksége volt az országgyűlésre, és így a vármegyék és a szabad királyi városok többségének a beleegyezésére, mégpedig az adók kivetésében és az újoncok megajánlásában, ezt ugyanis csak törvényben lehetett megtenni, rendeletben nem.

Bár a vármegyék fontos, sőt megkerülhetetlen szerepet játszottak a közigazgatásban, nem fedték le az egész országot, hiszen voltak olyan területek, amelyek nem tartoztak a megyék alá, ilyenek voltak a valamilyen önkormányzattal rendelkező területek, például a székely és a szász székek vagy a közvetlenül központi irányítás alá tartozó határőr területek. Azonban a kiegyezés után a polgári kormányzat az ország feudális alapú területi felosztását is megváltoztatta. 1876-ban az egész országot a vármegyék alá rendelték, de ezzel a klasszikus vármegye valójában meg is szűnt.

A dualista Magyarország országgyűlésébe már közvetlenül az országgyűlési körzetekben választották meg a képviselőket, azok nem a megye küldöttei voltak, és a vármegye számos önkormányzati és bírói jogkört elvesztett, valójában közigazgatási egységgé vált. Ugyan az alispánt még a megye választotta, de a korábbiaknál sokkal komolyabb jogkörökkel bíró főispánt már nem a király, hanem a kormány nevezte ki. A főispánok feladata megnőtt, hiszen a kormány meghosszabbított karjai voltak, a felelősségük volt, hogy a kormányzati politikát megvalósítsák. A főispáni poszt bizalmi állás volt, azt a kormányzattal jó kapcsolatban állók kapták, sokszor „urambátyám” alapon is.

Hogy miképp tették a dolgukat, arra jó példát olvashatunk Mikszáth Kálmánnál, a Noszty fiú esetében. A történet egy kitalált vármegyében játszódik. Az egyik szereplő Kopereczky főispán feladata, hogy az új oktatási törvényt elfogadtassa a helyi iskolákban, ami a magyar nyelvet helyezné előtérbe, egy olyan vármegyében, ahol nagy számban élnek szlovák és német lakosok is.

Mikszáth nem kevés humorral írja le a fordulatos vitát, ahol a magyar képviselők (akik kisebbségben vannak) miképp próbálák eltávolítani a többieket a szavazás idejére, sikertelenül.

A rendelkezést mégis elfogadják, mert annak ellenére, hogy a kinevezett főispán szlovák anyanyelvű, és természetesen tökéletesen beszél németül is, egyszerűen a hosszas szlovák és német nyelvű, a kormányzati javaslatot ellenző vita végén kijelenti, hogy nem értett egy szót se, hiszen nem magyarul, azaz a hivatalos nyelven zajlott a vita, azaz ellenvélemény a kormány javaslatára nem volt, következésképp a megye elfogadta azt.

A megyék beletagozódtak a polgári közigazgatás rendszerébe. Trianon után azokat a megyéket, amelyek nagy része elveszett, összevonták, nemcsak területileg, hanem neveikben is, feladatkörük azonban nemigen változott. Érdekes módon ezen összevont, „reakciós” neveket 1950 után is megtarthatták, akkor is, amikor a teljes korábbi, azért még meglévő önkormányzatiságot felszámolva megyei tanácsok alakultak, ahol megyei tanácselnökök lettek a vezetők.

A rendszerváltáskor a megye szerepe vitákat váltott ki, hiszen azok az erős települési önkormányzatok és a kormányzati szervek közé szorultak, de végül fontos feladatok kerültek a megalakuló megyei önkormányzatokhoz. Ma a megyei (és minden más) önkormányzat feladata lényegében kettős, egyrészt ellát a törvényekben kirótt feladatokat, de ezen felül minden olyan feladatot elláthat, amit magára vállal, és törvény nem szabályoz.  Ahogy a 2011 évi CLXXXIX. törvény megfogalmazza:

„(2) A helyi önkormányzat – a helyi képviselő-testület vagy a helyi népszavazás döntésével – önként vállalhatja minden olyan helyi közügy önálló megoldását, amelyet jogszabály nem utal más szerv kizárólagos hatáskörébe. Az önként vállalt helyi közügyekben az önkormányzat mindent megtehet, ami jogszabállyal nem ellentétes. Az önként vállalt helyi közügyek megoldása nem veszélyeztetheti a törvény által kötelezően előírt önkormányzati feladat- és hatáskörök ellátását, finanszírozása a saját bevételek, vagy az erre a célra biztosított külön források terhére lehetséges.”